摘要： 大学生“村官”计划正在全国推行，他们利用自身的优势和特长，为乡镇和村庄的经济社会的发展做了大量的工作，发挥了一定的积极作用。但在这些工作成效的背后同时存在着诸多问题，尤其是他们在法律地位上面临尴尬处境，这也是他们的积极作用未达到最大化的原因。文章从分析大学村官的法律地位困境的成因入手，结合实地调研相关数据，提出在现行制度框架下完善户籍制度与村民选举制度、建立大学生“村官”劳务派遣制度等可行举措来解决大学生“村官”法律地位困境问题。
关键词：大学生“村官”  法律地位  劳务派遣  GRE理论
 

1.大学生“村官”发展概述

第一，摸索阶段(一九九五一二零零四):
一九九五年，江苏省启动选拔大学生到农村担任干部计划。一九九九年，海南省施行“大学生村官”政策，组织选拔“大学生村官”。同时，浙江省通过考试的形式选聘大学
生村官，在全国首先开展 “每村拥有大学生”计划。虽然在这个时期，“大学生村官”数量维持在较低水平，但意义是十分深远的，渐渐改善了人才向农村流动的条件，为以后推
广打下了宝贵的根基。两千年三月，广州市招考五十余位 “大学生村官”，来自广东及其他省市的的三千余位大学生参加应聘，两千零二年河南省选拔二百零五名“大学生村官”，
。两千零四年，河北省开展千名大学生到基层任职活动。至两千零四年末，开展“大学生村官”计划的省级行政单位增加至十个, “大学生村官”政策开始发展到省级协作、市县落实的摸索阶段。
第二、实验阶段（二零零五-二零零七）
   两千零六年二月，中央发布要求，鼓励引导大学生到村任职，进行教育援助、农业生产技术指导、医疗卫生服务和帮助解决贫困问题等活动。从而，“大学生村官”政策开始广泛实验阶段。从二零零五年开始，全国各大省市开始部署大学生到村任职。到二零零八年二月底， 二十八个省级行政单位开展“大学生村官”计划。
第三、推广阶段（二零零八-二零一三）
两千零八年三月，中央组织部联合多部门决定用五年时间选聘十万名大学生到村任职。“大学生村官”工作开始黄金发展时期。但到目前为止，大学生“村官”工作仍未走上制度性建设轨道，故迫切需要从权宜之举向长期的制度性建设转变。其中完善相关政策以及出台具有稳定性及普适性的法律法规将是大学生“村官”制度取得成功并长期推行的必要条件。

2.大学生“村官”计划的意义及存在问题

2.1大学生“村官”的作用
现行的农村土地制度、村委会组织制度限制了城市人口向农村的转移，使城市对农村的人才输入受到阻碍。中国现行的人力资本结构在相当长的时期内恐怕难以与之相适应，进而有可能在劳动就业、收入差距、社会矛盾等方面带来更大的压力与风险。[1]农村人才资源的匮乏，农村缺乏高素质的劳动者、管理者，发展后劲不足；同时，受经济发展程度的限制，城市无法为源源不断集聚起来的人才提供足够的工作岗位，导致相对过剩人口激增，失业问题严重。“从根本上看，一扇政策之窗之所以敞开，其原因在于政治溪流的变化”[2]，大学生到农村担任村官，符合当前的社会需求，既缓解了城市就业压力又填补了长期以来形成的农村人才洼地。
2.2大学生“村官”作用没收得到充分发挥
为了了解大学生村官计划的实施现状，以四川省为例对大学生“村官”计划的实施情况进行了问卷调查，调查对象分为大学生“村官”、当地村民、村干部以及乡镇干部四个层次。其中调查大学生“村官”386名，有效问卷共374份，有效率为96.8%；调查村民736位，有效问卷653份，有效率88.7%；调查村干部178名，有效问卷161份，有效率90.4%；调查乡镇干部92位，有效问卷86份，有效率93.5%。用SPSS18.0软件对调查结果进行分析，数据分析结果在下文以表格的形式呈现：

专业            农业技术               经济      法律        行政管理            其他 Profession  Agricultural technology  Economics   Law    Public administration    Others

比例Percent（%）  42.6                33.9        7.2          11.6                4.7

如表一中所示，村民对大学生“村官”的需求主要集中在农业技术和经济管理两个方面，反映出农民对农业技术的迫切需求，并渴望村官对农村经济进行科学管理，带领村民致富。可见，通过大学生“村官”为农村带去新技术、新思想，从而促进乡镇和村庄经济社会全面的发展，不仅是中央的科学决策，也是农村的客观需求。如果将大学生“村官”计划长期的开展起来，对农村科技和经济的发展，将会有巨大的推动作用。但是我们在调查中发现，大学生村官并没有被安排到最适合的岗位上去，没有足够的机会和空间去发挥他们应有的作用：
 

工作内容        村务决策        被借调       技术指导         文字处理        其它 Work content  Village decision     Loaned    Technical guidance  Paperwork      Other

比例 Percent（%）  2.3            38.2         10.5              43.6           5.4

从表二中可以发现，现在大学生“村官”主要从事的文书工作，并大量地被上级政府借调，成为政府的廉价“临时工”，没有被安排到最需要他们的岗位上，没有机会为农村发展做出实质上的贡献。而造成这种情况的主要原因在于大学生“村官”法律地位的缺失，公务员有《公务员》法在调整，普通劳动者受到《劳动法》的保护和约束，大学生“村官”正处于现行法律的空白地带。而且在村民自治的背景下，大学生“村官”作为“嵌入式”的人员，难以从其自身寻求到开展工作的合法性，因此需要法律赋予大学生“村官”参与村民自治的权利并提供稳定的制度保障。应当以制度刚性确保各级政府能够贯彻实施，给大学生提供必要的权利保障和维权通道。[3]
由于相关的政策与机制不健全，大学生村官在聘用期内的权利义务模糊，而且聘用期结束后的安置与退出机制不明朗，使得大学生村官在自己今后的前途发展问题上感到很困惑，从而使其不能全身心地投入服务。[4]大学生“村官”计划正由实验阶段进入长期实施阶段，此时仅有政策的调控已经不够了，需要将经过实践检验的好的政策以及实践过程中积累的经验通过法律法规的形式明确下来，而且相应的政策必须具有规范性和连续性，这样才能使大学生“村官”计划获得制度上的保障。

3.明确法律地位的必要性

社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，是构成社会群体或组织的基础。[5]只有明确大学生“村官”的社会角色以及权利与义务，才能使大学生“村官”更好地发挥作用，其理由如下：
3.1明确权利义务是大学生村官作用发挥的前提
表三：大学生村官对于自身的职责定位

自身职责定位         经济工作         文化工作        秘书        技能培训         其它                     Own responsibilities  Economic work  Cultural work    Secretary     Skill training    Other

比例 Percent（%）     24.1              17.2         13.4           27.6          17.5

从表三可以看出，大学生“村官”对问卷涉及的几方面工作想法比较平均，排除个体专业上的差异，大学生“村官”对自身职责的定位是相对模糊的。尽管这种导向性政策能够灵活适应客观情况和社会发展的需要，但却缺乏必要的约束力与确定性。[6]
权利与义务的模糊，以及大学生“村官”计划前景的不确定性，促使了很多大学生仅仅把到农村任职作为报考公务员、考研等的跳板，其“身在曹营心在汉”的心态显然有违官方的初衷。大学生担任的，基本是象征性职务并不拥有实际权力，如副书记、主任助理等。但是村并不是一级政府，承担的行政职能极其有限，根本没必要维持庞大的行政架构，之前在历次改革中被裁撤了专职副书记、副主任这些职务，因为大学生的来到，因人设官，重新得到了恢复。虽然岗位得到了恢复，但相配套的法律制度则并没有还原或更新，这又使大学生“村官”处于法律上的真空地带，权利义务的模糊已让大学生“村官”作用的发挥大打折扣。同时在工作实践中“创造性地运用知识的能力十分重要，尤其是能够不断根据环境的变化选择有效行为，依据使用信息的作用和意义，选择不同的知识和方法”[7]而工作积极性的缺乏使大学生村官难以创造性地发挥自己知识的优势。
3.2明确法律地位才能进行合理的权责分配
如上文所述，大学生“村官”通常担任副书记、主任助理等职位，在法律上并没有明确的职责规定，所以，合理有效地确定村委会负责人与大学生“村官”的权力与责任，通过制度设计保障二者充分履行各自职能，将显得十分关键。
表四：在村务活动中大学生“村官”的意见被采纳情况

意见被采纳情况         经常           偶尔           很少             没有                          Opinion was adopted         Often        Occasionally     Rarely           None

比例 Percent（%）       12.3           63.3           12.6             11.8

正如表四所反映的情况，在“非放权式”的发展背景下，大学生“村官”开展工作的空间范围有限，自由裁量权的不足自然制约了他们职能的充分发挥。适当的分权也是增强大学生“村官”工作积极性以及发展能力的有效途径。在获得权力的同时要确保权责相统一，权力和责任应同时得到明确。如果法律上没有明确他们合理的责任内容以及承担责任的方式，那么大学生村官将不会自然地严肃对待自己在村务活动中的选择。在村民自治背景下，村务决策本身具有博弈特征，也要求在权责分配上应尽可能对等，否则难以得到“纳什均衡”解[8]。在具体操作中，应根据工作的不同，在职责分担的力度及重点上，应各有侧重，兼顾工作能力的差异而设置协调性机制。所以合理的权责分配不仅是村委会负责人与大学生“村官”双方权利的尊重与保障，同时也是保持制度稳定性和连续性的重要手段。
因此，权责分配在维护农村社会稳定和促进经济发展两种路径间寻求某种程度的平衡同时实现权力的合理分配与制衡。此外，法律的明确规定与权威性保障也是大学生“村官”制度设计得到普遍认同和大学生“村官”在农村发挥应有作用的必要前提。

4.现行制度框架下大学生“村官”法律地位困境的解决途径

4.1以村委会和大学生村官为主体的劳动合同关系
首先,应赋予村委会对大学生“村官”的选聘权和处置权。通过赋权给村委会,形成村委会与大学生“村官”双方的“委托-代理”的关系。在这个人力资本市场中,村委会根据自身的实际需要选择适合的大学生到村任职,而大学生“村官”则通过自身能力选择理想的行政村,实现自身在新农村建设中的价值。[9]根据《村组法》，村委会是非公权力组织，不能行使公务职责，大学生“村官”非村民选举不得担任自治组织管理者职务。交换理论认为，权威的有效性和稳定性取决于下级的社会认同，集体赞同可以使领导权威合法。[10]法律关系的明确可以通过在法律规范下自主协商，达成由法律效力的协议方式进行。
实际工作中，要让大学生“村官”必要时能直接行使村官权力，就必须以与村民之间达成协议的方式，具体明确大学生“村官”的权利和义务。这不仅有利于预防政府借大学生政策之名干预村民自治，也有利于大学生“村官”依约行使职权。因此，在相关法治实践中需要合理确定大学生“村官”的法律地位，相对于国家，大学生“村官”应当拥有更广泛的权利，相对于农村社会成员，他们应当具备充分的权力、管理权能以及为实现权力所必备的条件。当然，大学生“村官”权力的来源必须合法化，在村民自治的背景下，应当通过正当的程序获得村民的权力授权。
以村委会和大学生村官为主体形成劳动合同关系，虽然可以解决大学生“村官”开展村民自治工作的合法性和法律地位问题，但现实的国情为这项工作的开展带来了难度。村委会作为雇佣主体，其薄弱的经济基础难以吸引优秀的大学生到村任职，而且大学生村官的经济利益在现实操作中也难以保障。
4.2完善户籍制度使大学生村官具有村民身份
既然单靠村委会的经济实力难以保障大学生村官的经济利益，那么能否让大学生村官获得当地的村民身份，获得相关的土地和集体经济收益呢？这个设想目前最大的“拦路虎”之一就是户口以及由户籍壁垒所导致的社会福利、社会保障的问题。[11]立法部门已经看到这一问题的存在，刚刚修订的《村民委员会组织法》已经放宽了选民的范围，法律的修改与完善给大学生“村官”提供了参与农村治理可能性。
另外，还值得我们关注的是某些地方，例如四川成都市，正在进行户籍制度改革，准备在两千零二年达到城乡户籍统一化要求。这将为户籍在城镇的大学生到农村担任“村官”减少户籍上的障碍，促进人才的有序流动。成都市的户籍制度改革一旦获得成功，必将在全国普遍开展起来。但是，这一定位并未赋予大学生“村官”完整的村民权利，例如待遇仅仅是补贴，而缺少土地承包、集体经济组织的利润分配等权益，因此户籍制度的修改必须兼顾政治权利与经济权利。如规定到村任职的村干部享有一定的集体经济组织的利润分配。但这项举措一旦实施，大学生村官就会参与分配原本不多的集体经济收益，一定程度上损害了当地村民的既得利益。
4.3建立大学生“村官”劳务派遣制度
要保障大学生权利的同时又不损害村委民的既得利益，可以建立大学生“村官”劳务派遣制度 
4.3.1劳务派遣制度涉及的法律规定及法律关系
劳务派遣法律关系的主体有：派遣机构、用工机构以及被派遣到用工机构从事合同约定工作事务的劳动者。从《劳动合同法》第五十七、五十八条得知，派遣机构是法律上的用人主体。派遣机构的核心义务是按照派遣合同条款内容，选择或招聘劳动者赴用人机构进行合同约定的劳动事务。劳务派遣机构与用人机构经过协商确定的有关劳务派遣中的相关约定，是相对的，不能约束劳动者，更没有普适效力。
4.3.2大学生“村官”派遣机制
具体到大学生“村官”派遣工作中去，可以成立一个组织或机构，来负责大学生“村官”的招聘、培训和管理。而村委会就可以成为这个接收大学生“村官”的用工机构。在现行的法律框架下，大学生“村官”劳务派遣可以这样展开：大学生村官选派组织招考大学生“村官”，并对大学生“村官”的劳动保障负责，基层自治组织根据地方需求，与待业的准大学生“村官”进行双向选择，选择完成后，基层自治组织与大学生“村官”派遣组织签订劳务派遣合同。虽然《劳动合同法》及其条例没有明确规定接收大学生“村官”的村委会与大学生“村官”之间的关系，但只要大学生“村官”通过合法的组织派遣到村委会工作，在派遣关系中就可以通过《劳动合同法》来明确大学生“村官”的法律地位，使大学生村官受到《劳动合同法》的保护，开展工作有法可依。这种制度一方面可以使大学生村官从村民授权中获得参与村民自治事务的权利，另一方面他的工资和各项福利都是由派遣机构来承担，而全国性的大学生村官派遣机构经济能力和抗风险能力都要比村委会要强许多，所以大学生村官的利益可以通过协议来有效保障。
4.3.3明确大学生“村官”派遣机构与村委会的责任划分
在劳务派遣关系中,劳动合同虽然存在于派遣职员与派遣单位之间,但“劳动给付”的事实则发生在用工单位与派遣职员之间,即劳务派遣是“雇用与使用分离”的劳动形态。[12]现有的雇主责任规则显然无法调整这种复杂的关系，因而必须明确三方主体的权责分配，尤其是派遣机构和村委会之间的责任划分。
另外，值得注意的是我国的法律规定派遣协议各方权益不甚明确的情况下，主体承担的是连带责任。我国法律未明确劳务派遣中派遣机构和用人机构责任如何分配，这会导致出现纠纷是二者内部难以作出责任区分，所以签订合理的劳务派遣协议，并明确大学生“村官”派遣机构与村委会之间在内部的责任划分，才能有效地降低法律风险。
4.4做好大学生“村官”留任工作
采用劳务派遣方式虽然可以解决大学生“村官”开展村民自治工作的合法性和法律地位问题，但现实的国情为这项工作的开展带来了难度。农村基层自治组织经基础薄弱，生活条件艰苦，不利于优秀的大学毕业生扎根农村。因此，在保障人才流动的前提下，也应当保持村官任职的稳定性。因为，适度的换工作是有助于收入的提高的，但过度频繁地换工作表明就业缺乏基本保障，雇佣关系非常不稳定，而这种极端不稳定的状态肯定对收入有损。[14]因此需要完善大学生村官的激励机制，使他们拥有更多的积极心理力量为核心的“积极心理资本”[15]，在农村留得住，干得好。
在这个问题上可以借助ERG理论来分析如何对大学生村官进行合理有效地激励。ERG理论是美国耶鲁大学教授克雷顿.奥尔德福（Clayton.Alderfer）在马斯诺的需求层次理论的基础上，进行了更接近实际经验的研究，提出的一种人本主义需求理论。该需求理论认为人类共存在三种核心的需要：生存需要、互相关系、成长发展。它体现了个人谋求发展的内在愿望。[16]根据“ERG”理论，假设职业村官的工作激励因素为三种类型：薪酬激励、团队氛围激励和事业激励，并设计如表7-1所示的职业村官主要工作激励因素构成及其测度指标，进行实证调研。针对调研结果用spss软件进行聚类分析[17]（如表7-2、表7-3、表7-4所示），寻找大学生村官最主要的激励因素。
 
表7-1：职业村官激励因素变量分类

变量	问卷问题描述——具体测度指标	激励因素
x8	与村委会成员之间关系良好，气氛融洽	团队氛围激励
X10	有一个和谐融洽、互相尊重的工作团队
X5	人脉可以得到很好积累
X3	有机会与其他人员进行沟通交流
X6	公平的晋升机制	事业激励
X2	工作业绩能得到认可
X7	薪酬分配制度合理	薪酬福利激励
X9	有良好的工作条件和工作环境
X4	有良好的福利待遇
X1	薪酬待遇有望提高

 
表7-2：变量单因素方差分析

ANOVA
	Cluster		Error		F	Sig.
	Mean Square	df	Mean Square	df
x1	178.841	2	1.218	371	146.852	.000
x2	193.796	2	1.211	371	160.009	.000
x3	80.149	2	.680	371	117.861	.000
x4	94.744	2	.598	371	158.325	.000
x5	288.695	2	.861	371	335.310	.000
x6	216.463	2	1.175	371	184.286	.001
x7	98.733	2	.766	371	128.897	.000
x8	120.247	2	.613	371	196.125	.000
x9	190.585	2	1.238	371	153.890	.000
x10	453.093	2	.708	371	639.611	.000
注：从表7-2中可以看出10个变量对聚类都有贡献

表7-3 各类样本数量

Number of Cases in each Cluster
Cluster	1	125.000
	2	77.000
	3	172.000
Valid		374.000
Missing		.000

 
表7-4聚类类型判断表

变量 样本	第一组				第二组		第三组				聚类类别
	X1	X4	X7	X9	X2	X6	X3	X5	X8	X10
a73	9	8	6	5	7	9	6	5	10	5	1类
a69	7	5	5	8	8	6	5	8	5	8	2类
a130	10	7	9	9	9	10	8	10	9	9	3类
指标含义	薪酬福利激励				事业激励		团队氛围激励				——

由表7-4可以判断出第1类代表薪酬福利激励，第2类代表人际关系激励，第3类代表事业激励。在结合分类含义和表7-3所反映的样本聚类情况，对样本总体可以得出以下结论：
第1类包括125个样本，占所调查的374个样本的33.4%，这一类大学生村官普遍认为，激励他们工作积极性的主要因素是薪酬、福利以及基本的工作条件。
第2类包括77个样本，占所调查样本总数的20.6%，这一类大学生村官普遍认为激励他们的主要是集体的工作氛围，以及和村委会其他成员之间的关系。
第3类包括172个样本，占所调查样本总数的46.0%，这一类大学生村官普遍认为激励他们工作积极性的主要是个人职业的发展、工作兴趣与成就感以及竞争的公平性。
从以上分析可以发现，大学生村官需要的主要是事业激励。因此，政府应当这方面发挥主导作用，继续为大学生村官提供政策上的优惠条件，如在报考公务员、事业单位、考研等给予加分、同等条件优先录取等政策倾斜，也可以采取单独拿出一定名额定向从大学生村官中进行招考，为大学生村官创造良好的工作环境，为大学生村官创业提供优惠贷款，等等。

5.余论：

大学生“村官”计划是在特定的时代背景下产生的，其制度的完善需要在实践中不断摸索，因此出现制度上的不完善也是在所难免。造成大学生“村官”面临诸多困境的原因是多样的，但最根源的是没有明确的法律地位。需要结合近年来的实践经验，将大学生“村官”制度也带向法治化轨道，将大学生“村官”与党委、政府以及村委会等之间关系加以法律规范化，并与现有相关法律制度有机协调统一起来，在法律上明确大学生“村官”的法律地位、具体的权利义务。

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[17]贾俊平.统计学[M].中国人民大学出版社,2008：273
 

致谢:

我的导师xxx老师在学习以及生活的方方面面给予了我细致的指导，在这篇论文的写作过程中，颜老师对论文的内容及格式都进行认真的审阅。法学专业的其他任课老师，也对论文提出了很多宝贵的修改意见，在毕业之际向颜老师以及所有任课老师表示诚挚的谢意